지방자치제도가 실시된 이래, 지역균형발전은 대한민국의 국가적 해결과제로 남아있다. 최근에는 탄핵정국과 맞물린 조기대선과 개헌 논의 과정에서 안희정 충남지사를 비롯한 대권잠룡들도 중요성을 강조하고 있다. 그렇다면 충남의 현실은 어떨까? 충남발전연구원의 ‘충청남도 지역균형발전 사업 분석 및 추진방안 연구’를 기반으로 짚어보고 나아갈 길을 모색해본다. <편집자주>

1. 충남도 균형발전 사업의 한계와 의미

2. 충남형 지표로 분석한 시·군 현실

3. 균형발전 시급한 시·군들, 사업 방향은?

4. 충남형 균형발전, 정책 진단 처방전

이번 기획 연재보도를 통해 지난 10년간 진행된 충남도 지역균형발전사업의 한계를 살펴봤다. 15개 시·군 중 4곳만 자체적으로 발전할 수 있는 경쟁력을 지니고 있으며, 나머지 시·군은 어려운 살림살이 탓에 정책적 지원과 배려가 필요하다는 점을 확인했다.

그나마 홍성과 예산은 도청이 이전한 내포신도시에 포함돼 벗어나긴 했지만, 여전히 8개 시·군은 저발전의 악순환에서 헤어나지 못하고 있다.

특히, 도비는 국가예산(지역발전특별회계) 확보용으로 전환되거나 시·군의 대규모 사업을 위한 쌈짓돈으로 변질되는 경우가 허다했다. 또 대부분의 균형발전사업이 시설 위주의 하드웨어 중심으로 집중되다 보니 선출직 단체장들의 치적 쌓기로 전락하는 사례도 상당했다. 

이런 허점들은 사업의 보완점이 ‘취지’가 아닌 ‘과정’임을 보여준다. 사업의 정확한 분석과 평가를 담보로 하는 ‘체계화’가 시급하다는 것. 여기에 관 주도에서 민간 거버넌스로 주민 참여를 유도하는 방향, 하드웨어에서 소프트웨어 중심으로 변하는 균형발전사업 흐름에도 대응해야 한다는 점을 시사한다. 

충남발전연구원의 연구진들도 여기에 방점 찍고 처방전을 내놓았다. 연구진들이 제시한 대표적인 보완책을 소개하는 걸로 이번 기획의 마무리를 대신한다.

균형발전 통합 관리할 ‘TF 운영’

연구진은 먼저 균형발전사업을 통합 관리할 ‘TF운영’을 제시했다. 기존 균형발전 사업이 다양하게 추진됐지만, 각 부서별로 국토계획·광역권계획·도종합계획·지역균형발전사업으로 분리돼 시행됐다.

때문에 사업간 연계성과 지속성이 부족했고, 이는 ‘성과’ 보다 소관 부서간 ‘실적’ 도출 위주의 형태로 흘러갔다. 이를 개선하기 위해 종합적인 기획과 추진체계를 관장할 도차원의 컨트롤타워 필요성이 제기된 것. 

TF팀은 사업 기획 및 추진, 집행, 평가 등 종합적 업무를 수행하며, 균형발전사업의 통합적·연계적 추진과 중앙부처 사업의 통합관리를 담당한다. 또 상향식 공모사업을 통해 도내 저발전지역의 개발사업이 중앙부처 사업에 선정될 수 있도록 지원하는 역할도 한다.

균형발전위원회 역할 강화책 마련

균형발전위원회(이하 위원회)는 균형발전 사업의 계획수립, 평가, 사업비 지원 심의 등을 주로 담당한다. 이 중에서도 평가와 관련된 역할 강화가 요구되고 있다. 

이를 위해 연구진은 일반적인 투융자 심사와 유사한 형태로 평가 지침을 만들 것을 제안하고 있다. 여기엔 사업의 필요성, 사업추진의 적법성, 관련계획과의 연계성, 사업규모 및 사업비의 적정성, 재무적 경제적 수익성, 지역간 균형 및 입지 타당성, 제약요인 및 재원 조달가능성 등이 담겨야 한다.

또 위원회 활동을 보완하기 위한 실무지원단 구성도 주문한다. 지원단의 기능은 위원회의 컨설팅 및 실무 수행 등으로, 위원회 심사에 앞서 사업계획의 구체성, 실현가능성, 사업타당성, 재원조달 능력, 예상문제점 등을 사전 심사하고 상정여부와 수정·보완 사항을 결정한다.

 

도비 관리제도 개선 및 저발전지역 졸업제도 도입

이번 기획에서 여러 차례 지적된 도비 보조금 관리제도의 개선과 저발전지역 졸업제도 필요성도 강조되고 있다.

도비 보조금의 경우 배분방식에 있어서 보조비율을 낙후도에 따라 차등 적용하되, 지표 및 비율을 세분화 하고 가감폭 설정 등 기준을 강화할 것을 요구했다. 아울러 중앙정부의 지특사업과 순도비사업간의 전환을 금지하고, 사업대상 선정 시 중앙정부의 성장촉진지역을 우선 고려할 것을 주문했다.  

또 사업 종료 후 평가를 통해 발전도가 양(+)을 보이는 지역은 저발전지역에서 승격시키는 ‘저발전지역 졸업제도’를 제안했다. 졸업지역은 저발전지역이라는 오명을 벗고 발전지역으로 새롭게 도약하는 성장 지역이라는 자긍심을 키울 수 있다는 이유에서다. 

현 조례상 매 5년마다 지원대상지역을 선정하게끔 돼있고 대부분 중앙정부의 중장기계획이 최소 10년 단위로 설정돼있는 바, 중앙정부 계획과의 정합성 유지, 계획의 효과성을 고려해 최소 5~10년 단위로 졸업 제도를 운영할 것을 추천했다.

권역별 중장기 전략 및 균형발전 영향평가제도

충남도정과 연계한 권역별 중장기 발전전략 수립도 필요하다. 도의 실·국별 사업예산을 분석하고 연도별 예산 수립 시 지역특성을 반영한 권역별 특화예산 체계를 구축하자는 것. 이를 기반으로 권역별로 종합적인 로드맵을 구상해 특화발전방안을 마련해야 한다고 주장한다.

개별 지역단위 및 권역 내 협력사업 위주로 사업을 발굴하고, 지역민에게 실질적인 혜택이 가는 ‘주민밀착형 계획’ 역시 병행돼야 한다. 

 

이와 함께 지역균형발전 사업의 영향을 평가하기 위한 ‘조례’와 ‘평가단 도입’도 필요한 것으로 나타났다. 특정지역의 과밀 억제와 상생발전 효과를 의무적으로 검증해 기여도가 우수한 사업은 예산에 우선 반영하는 등 인센티브를 제공하자는 취지다. 

네트워크 구축 및 거버넌스 구성 제도화

균형발전 사업은 더 이상 관주도의 일방향성으로 이끌어갈 수가 없다는 게 전문가들의 판단이다. 주민들의 인식을 확산시키고 민간 거버넌스를 구성해야 하는 까닭이 여기에 있다.

연구진은 우선 도와 시·군간 균형발전 협약을 체결하고, 각 단위의 조례를 통해 구속력을 담보할 것을 권장했다. 이는 향후 중앙정부의 내셔널미니멈(National Minimum. 사회적으로 인정되는 최소한의 국민생활수준) 지원사업에 대응해 중앙재원확보를 위한 충남도의 발전논리 개발에도 용이할 것이라는 시각이다. 

아울러 지역의 자립적 성장을 견인하기 위해 공공주도에서 탈피한 민간주도의 사업추진 및 공공-민간 거버넌스 체제 구축이 요구된다. 이를 지원하기 위한 우수사례발표대회, 정보공유 활성화, 전문역량강화 프로그램도 병행할 필요가 있다고 연구진은 말한다. 

균형발전 사업 전문인력 확충 정책 마련

균형발전 사업이 하드웨어에서 소프트웨어, 휴먼웨어 중심으로 전환하는 과정에서는 공공주도의 사업추진이 한계에 봉착할 가능성이 높다. 하지만 저발전지역의 경우 민간주도로 사업을 이끌어갈 전문 인재가 많지 않다. 이 역시 해결해야 할 과제.

인재를 발굴하고 역할 수행을 강화하는 데는 상당한 시간이 소요된다. 따라서 주민을 포함해 민간 주도의 활성화를 유도하기 위한 상향식 추진을 활성화 하고, 측면에서 이들을 지원하는 균형발전포럼을 운영해야 한다.

포럼에는 각 주제별 관심사항에 대해 도, 시·군, 지역전문가가 기본적으로 참여하며, 사업과 관련된 이해관계자(기업, 시민단체, 사회적 경제 단체 등)가 동참해 토론에 의한 상호 학습기회를 제공한다. 정기적인 모임을 갖되 필요시 상시 운영하는 방안도 권장하고 있다. 

이와 더불어 일반 주민들의 이해와 홍보를 위한 현장중심의 주민워크숍도 대안으로 떠오른다. 지역주민의 공동체성을 강화하고 사업 참여를 유도하는 시·군별(마을별) 경진대회 개최 및 우수 계획안 인센티브 제공 등을 통해 공감대를 형성할 것으로 기대된다.