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국가보다 '국민이 먼저'인 개헌 가능할까

[69주년 제헌절 특집] ①국민기본권 확대 헌법 개정 필요성

류재민 기자2017.07.16 13:14:03

▲제69주년 제헌절을 맞아 국회와 정부 차원에서 추진하고 있는 개헌이 국가보다 국민에 초점과 비중을 두어야 한다는 여론이 커지고 있다. 국회 본청 앞에 내걸린 제헌절 경축 현수막.

문재인 대통령은 지난 대선에서 국민투표를 통한 개헌을 공약했다. 함께 경쟁했던 후보들도 개헌에 대부분 공감대를 형성했다. 1987년 개정된 헌법이 제왕적 대통령제 문제와 변화된 시대정신을 제대로 담지 못하고 있다는 지적에서다.

앞서 국회는 새로운 헌법이 필요하다는 국민적 열망에 따라 지난해 12월 29일 여야 합의로 헌법개정특별위원회(특위)를 발족했다.

특위는 ‘국민과 함께하는 상향식 개헌’을 목표로 사회 각계각층 의견수렴, 전문가로 구성된 자문위원회와 함께 개헌 쟁점 사항에 대한 심도 있는 논의를 진행 중이다. '대통령 4년 중임제'냐, '의원내각제'냐 하는 '권력구조 개편'과 국민 기본권을 보장하는 '권리구조 개편'이 대표적 개헌 쟁점이다.

권력구조 개편보다 권리구조 개편에 비중 둬야

하지만 정치권에서는 후자보다 전자인 권력구조 개편에 무게가 실리면서 "개헌 국민투표를 내년 6월 치러지는 지방선거와 함께 실시할 수 있을 것"이라는 문 대통령의 약속이 제대로 실현될지 의문이다.

한마디로 그동안 정치권에 휘둘려 밀리고 밀려왔던 헌법 개정이, 이제는 ‘국민 개헌’으로 만들어져야 한다는 얘기다. 30년 전 헌법은 민주화의 과정에서 도출된 급박한 정치일정에 따라 개헌안이 마련되어 사회의 다양한 요구를 반영하기에 시간적으로도 부족했다는 지적이다.

때문에 새로 만들 헌법은 국민의 권리가 확장될 수 있도록 그 주체를 국가나 정치권이 아닌 국민으로 삼아야 한다는 여론이 높다.

16일 정세균 국회의장실에 따르면 지난 12~13일 한국리서치에 의뢰해 개헌에 대한 국민인식조사를 실시했다. 그 결과 개헌 찬성률이 75.4%로 압도적이고, 개헌이 국민 삶의 질 향상에 도움 된다는 응답률도 72.8%에 달하는 것으로 나타났다.

개헌이 국민 삶의 질 향상에 도움 된다는 믿음 줘야


▲지난 1월 5일 열린 국회 개헌특위 전체회의에서 이주영 위원장(가운데)과 각 당 간사들이 손을 맞잡고 기념촬영을 하고 있는 모습. 자료사진.

다만 '개헌'과 '삶의 질 향상'의 상관계수는 0.62(1에 가까울수록 양의 상관관계가 높고 0이면 상관관계가 없음)로 매우 높은 수준은 아니다. 향후 개헌 추진 과정에서, 개헌이 국민 삶의 질 향상에 도움 된다는 것을 입증하는 것이 매우 중요한 과제임을 유추할 수 있다.

이주영 특위위원장은 7월 국회보에 "특위는 '국민과 함께하는 개헌'이라는 개헌취지를 담아내기 위해 개헌에 대한 국민의 의견을 수렴하고, 개헌안에 대한 폭넓은 공감대를 형성하기 위해 다양한 방안을 추진할 예정"이라고 밝혔다.

특위는 제헌절에 맞춰 누리집을 만들고, 8월부터 지역별 국민 대토론회와 국민 여론조사 등을 진행한다는 계획이다.

이와 별도로 국회는 17일 국회의사당에서 '제헌절 기념 국가원로 개헌 대토론회'를 개최한다. 전 국회의장, 헌법재판소장, 국무총리 등 국가 원로들이 한 자리에 모여 현직 국회의장과 개헌 관련 토론을 하는 것은 이번이 처음이다.

지방분권 개헌, 지방정부·주민 선제적 대응으로 관철해야

또 개헌의 핵심으로 꼽히는 지방분권은 여야가 각론에서 부딪치는 쟁점 가운데 절충점을 찾기 수월할 것이란 관측이다. 문재인 정부 역시 지방분권에 대한 의지가 확고하다. 청와대 직제 개편을 통해 정무수석 산하에 자치분권비서관, 정책실장 산하에는 균형발전비서관을 신설했다.

박범계 국정기획자문위원회 정치행정 분과위원장은 지난 5월 24일 행정자치부 업무보고 자리에서 "문 대통령은 후보시절 개헌사항인 지방분권 공화국을 천명했다"며 "문 대통령은 지방분권을 통한 국가균형발전이야말로 수도권과 지방이 상생하는 길이고, 그것이 국가의 지속가능한 발전을 가능하게 하는 최고 국가발전이란 인식을 갖고 있다"고 강조했다.

문 대통령은 지난 13일 청와대 수석·보좌관회의에서 지방분권 추진체계 개편안을 보고받고 지방분권 추진을 위한 태스크포스(TF) 출범과 지방분권 특별법을 개정하기로 했다.

또 지방자치발전위원회는 9월 말 출범을 목표로 개편 후 재가동할 예정이며, 위원회 재가동 시점에 맞춰 지방분권 특별법이 개정되도록 하고 늦어도 연내 완료를 목표로 추진키로 했다.

일부에서는 지방분권 개헌 때 ▲지방분권국가 명시 ▲주민 자치권 보장 ▲지방의회에 자치법률 제정권 부여 ▲재정분권 강화 ▲법률 국민발안제·국민투표제·국민소환제·헌법개정 국민발안제 도입 등을 담아야 한다는 주장이다.

중앙정부에 지나치게 편중된 권한을 지방정부와 나누고, 지역 균형발전을 꾀하자는 취지에서다. 충청권에서는 지방분권 개헌과 연계한 세종시 행정수도 명문화 여부가 첨예한 관심사다.

다만 각 지역은 물론 시도협의체 차원에서 지방정부의 자치권 보장과 실질적 지방분권을 실현하기 위한 '자치헌장 조례' 제정 등 선제적 대응이 필요하다는 진단은 실행에 옮겨야 할 대목이다.

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